城鎮(zhèn)污水處理廠因“進(jìn)水超標(biāo)”導(dǎo)致“出水超標(biāo)”而被行政處罰的問(wèn)題，是近年來(lái)備受爭(zhēng)議的熱點(diǎn)問(wèn)題。

 

所謂“進(jìn)水超標(biāo)”，即上游排污單位未對(duì)廢水進(jìn)行預(yù)處理或者預(yù)處理未達(dá)標(biāo)的情況下，廢水直接排入市政污水管網(wǎng)，從而導(dǎo)致污水處理廠接納的進(jìn)水超出其設(shè)計(jì)處置能力的情況。現(xiàn)行《水污染防治法》規(guī)定，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)，超標(biāo)排放水污染物要受到行政處罰，但并未將“進(jìn)水超標(biāo)”等特殊情況列為免責(zé)條款?？梢哉f(shuō)，“進(jìn)水超標(biāo)”導(dǎo)致“出水超標(biāo)”而被行政處罰，雖不合理，但合法。

 

然而，真正讓污水處理企業(yè)困擾的，遠(yuǎn)非行政處罰本身，而是與行政處罰相伴隨的36個(gè)月內(nèi)增值稅即征即退利益（70%退稅）損失。而對(duì)于因“進(jìn)水超標(biāo)”所導(dǎo)致的“出水超標(biāo)”，污水處理廠普遍感到很冤枉，頗有啞巴吃黃連的感覺(jué)。

 

本文認(rèn)為，在《水污染防治法》不進(jìn)行修改的情況下，僅從行政執(zhí)法角度去探討如何減輕或者免除污水處理廠的責(zé)任，污水處理廠實(shí)際上很難擺脫這一窘境。一味督促污水處理廠提標(biāo)改造，實(shí)際上也無(wú)法杜絕此類事情的發(fā)生。以上解決路徑，反而會(huì)在一定程度上縱容上游企業(yè)繼續(xù)違法排污。

 

事實(shí)上，污水處理廠本身不產(chǎn)生廢水，而是為了進(jìn)一步降低上游排污單位廢水中的污染物濃度，減少對(duì)環(huán)境水體的影響而存在。“進(jìn)水超標(biāo)”導(dǎo)致“出水超標(biāo)”的實(shí)質(zhì)是，上游廢水中超出污水處理廠處置能力那部分污染物未能得到有效處理而進(jìn)入了外環(huán)境。因此，污水處理廠處于正常運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，且已窮盡應(yīng)急措施的情況下，污水處理廠出水超標(biāo)被罰，實(shí)際上是污水處理廠因上游的違法排污行為受罰。本文認(rèn)為，污水處理廠有權(quán)依照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定就其受到處罰的損失向上游違法排污單位進(jìn)行追償。由此，引申出三個(gè)問(wèn)題，共同探討：

 

1、 污水處理廠能否將罰款和增值稅未退稅利益作為自己受到的損害，向上游違法排污單位主張民事賠償？

 

在污水處理廠處于正常運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)（包括及時(shí)采取了應(yīng)急措施）下，如果沒(méi)有上游的違法排污，進(jìn)水便不會(huì)超標(biāo)，污水處理廠也就不會(huì)受到行政處罰等損失。污水處理廠的損失，實(shí)質(zhì)上均屬于污水處理廠本應(yīng)擁有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第二條，民事利益屬于我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的法益。根據(jù)最高人民法院的觀點(diǎn)（詳見(jiàn)《<侵權(quán)責(zé)任法>條文理解與適用》第26頁(yè)），污水處理廠的罰款和增值稅未退稅損失屬于應(yīng)當(dāng)受到侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的民事利益，具體如下：

 

第一，民事利益被一些特別的保護(hù)性法規(guī)予以保護(hù)。污水處理企業(yè)依法享有70%的增值稅退稅利益，是《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財(cái)稅〔2015〕78號(hào)）的明文規(guī)定。增值稅退稅屬于污水處理廠的正當(dāng)收入來(lái)源，應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。

 

第二，如果侵權(quán)人主觀的狀態(tài)是故意的，則被侵犯的民事利益通常可以通過(guò)侵權(quán)責(zé)任法予以保護(hù)。出現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)異常的情況時(shí)，不外乎上游排污單位存在著偷排廢水的問(wèn)題，即應(yīng)當(dāng)認(rèn)定上游排污單位具有污染環(huán)境的主觀故意。

 

第三，行為人在實(shí)施侵害行為時(shí)，是否與受害人之間處于一種緊密關(guān)系，以至于行為人可以合理預(yù)見(jiàn)到其行為將給受害人的利益帶來(lái)?yè)p害。上游排污單位的廢水接入污水處理廠進(jìn)一步處理后排入外環(huán)境，即證明雙方之間具有緊密關(guān)系，上游排污單位可以預(yù)見(jiàn)其不法行為將給污水處理廠的利益帶來(lái)?yè)p害。

 

第四，在界定受保護(hù)的利益范圍時(shí)，要考慮行為人的行為自由。依法排污是每一個(gè)排污單位必須履行的法定義務(wù)，《水污染防治法》第四十五條明確規(guī)定，向污水集中處理設(shè)施排放工業(yè)廢水的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理，達(dá)到集中處理設(shè)施處理工藝要求后方可排放。因此，在排污問(wèn)題上，上游排污單位并不存在違法“自由”。

 

《侵權(quán)責(zé)任法》明確了我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法的補(bǔ)償功能和預(yù)防功能，從侵權(quán)責(zé)任法的立法功能角度考慮，也應(yīng)當(dāng)將污水處理廠的損失納入侵權(quán)責(zé)任法的保護(hù)范圍。

 

2 、污水處理廠起訴上游排污單位的糾紛，是否屬于環(huán)境污染責(zé)任糾紛？

 

本文認(rèn)為，污水處理廠所受經(jīng)濟(jì)損失實(shí)質(zhì)是上游企業(yè)間接排放過(guò)程中污染環(huán)境所引起，污水處理廠起訴追償損失的糾紛屬于典型的環(huán)境污染責(zé)任糾紛。

 

上游違法排污單位無(wú)論是將廢水直接排放至外環(huán)境，還是先經(jīng)污水處理廠后再進(jìn)入外環(huán)境，僅是直接排放還是間接排放的區(qū)別，最終都進(jìn)入了外環(huán)境?！杜盼墼S可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范農(nóng)副食品加工工業(yè)-水產(chǎn)品加工工業(yè)》（hj1109-2020）中有對(duì)間接排放的明確定義：間接排放是指進(jìn)入城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施、進(jìn)入其他單位廢水處理設(shè)施、進(jìn)入工業(yè)廢水集中處理設(shè)施，以及其他間接進(jìn)入環(huán)境水體的排放方式。環(huán)境行政執(zhí)法部門之所以對(duì)污水處理廠出水超標(biāo)進(jìn)行處罰，就在于超標(biāo)的“出水”惡化了環(huán)境水體。但實(shí)質(zhì)上該“出水”仍為上游生產(chǎn)單位的廢水，只是因廢水超出污水處理廠設(shè)計(jì)處置能力，而導(dǎo)致廢水中的部分污染物在未得到有效處理的情況下直接排入了外環(huán)境而已。

 

進(jìn)水超標(biāo)，必然存在上游排污單位違反《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的問(wèn)題。

 

綜上，因上游排污單位的環(huán)境違法行為導(dǎo)致污水處理廠財(cái)產(chǎn)利益受到損害，污水處理廠根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定請(qǐng)求污染者承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，人民法院依法應(yīng)予支持。

 

3 、“進(jìn)水超標(biāo)”與“出水超標(biāo)”的因果關(guān)系如何確定？

 

《侵權(quán)責(zé)任法》中確定了“環(huán)境污染責(zé)任糾紛”的舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定原則。所謂舉證責(zé)任倒置原則是指侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)“加害行為與損失之間不具有因果關(guān)系”承擔(dān)舉證責(zé)任。但這并不是說(shuō)被侵權(quán)人不需要承擔(dān)任何“因果關(guān)系”上的舉證責(zé)任，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，污水處理廠作為被侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的證明責(zé)任包括，（1）上游排污單位排放了特定污染物（與“出水超標(biāo)”行政處罰決定書上確定的污染物種類相一致）；（2）污水處理廠受到的損害；（3）上游排污單位排放的污染物或者其次生污染物與損害之間具有關(guān)聯(lián)性。

 

對(duì)于“關(guān)聯(lián)性”應(yīng)當(dāng)如何理解呢？最高院認(rèn)為，“原告應(yīng)就污染行為與損害結(jié)果之間存在關(guān)聯(lián)性提供初步證明材料，初步證明材料意味著只要具有一般表象證據(jù)即可，不必嚴(yán)苛到這些證據(jù)與污染行為之間存在必然的直接聯(lián)系?！薄霸娴淖C明目標(biāo)是舉證證明因果關(guān)系的可能性而非確定性（詳見(jiàn)，《最高人民法院環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛司法解釋理解與適用》）。”當(dāng)污水處理廠完成了舉證責(zé)任的情況下，“排污行為與損害之間不具有因果關(guān)系”的證明責(zé)任則轉(zhuǎn)移至侵權(quán)人一方。如果侵權(quán)人未提供證據(jù)證明“排污行為與損害之間不具有因果關(guān)系”，法院應(yīng)當(dāng)推定因果關(guān)系存在。

 

根據(jù)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，污水處理廠發(fā)現(xiàn)進(jìn)出水?dāng)?shù)據(jù)異常后，應(yīng)主要做好兩方面的證據(jù)固定工作：一是自證清白的證據(jù)，二是排查確定上游違法企業(yè)的證據(jù)。

 

本文認(rèn)為，追償損失，可以讓污水處理行業(yè)重振信心?！拔廴菊邠?dān)責(zé)”是環(huán)境法的基本原則，污水處理廠通過(guò)提起民事訴訟，向真正的違法排污者追償損失，才能真正有效促使上游排污單位自覺(jué)守法，并對(duì)全社會(huì)形成正確地行為引導(dǎo)，從而有效降低“進(jìn)水超標(biāo)”的概率。

 

來(lái)源:中國(guó)環(huán)境報(bào)